Центральная роль ЕС в создании чешской региональной политики

Региональная политика ЕС направлена на поддержку инноваций, создание рабочих мест, защиту окружающей среды и развитие эффективных энергосетей путем вовлечения независимых региональных и муниципальных структур в работу на приоритетных направлениях. Эта концепция региональной политики не существовала не только в социалистической Чехословакии, но даже после Бархатной революции в 1989 году демократическое правительство занимало центральное место в региональной политике, сведя ее до перераспределения фондов с целью смягчения проблем, вызванных безработицей в регионах. Процесс вступления в ЕС дал Чешской Республике принцип субсидиарности и более динамичное понимание региональной политики. Как только Чехия подала заявку на вступление в ЕС, новое понимание региональной политики стало неизбежным. Роль ЕС была основополагающей в преодолении как сопротивления политической оппозиции в Чехии, так и сопротивления расширению ЕС в других странах.

Страны, участвующие в постсоветской трансформации, стремятся провести реформы и субстанциональным, и процедурным путем. В некоторых случаях, элиты стран Центральной и Восточной Европы нашли своих союзников для проведения модернизации в международных организациях, таких как ЕС и НАТО. Централистские настроения правительства Чехии препятствовали становлению самоуправления территорий, создание которого предусматривала конституция Чехии, принятая в 1992 году.

В процессе такого перехода детально разработанные нормы ЕС по региональной политике были приняты и Чехией. Мы считаем, что эти нормы были внедрены так широко благодаря престижу и силе ЕС, несмотря на все споры и разногласия вокруг них.

Что мы имеем в виду под словом нормы? Для нас это фундаментальные принципы того, как решать проблемы, существующие в странах-членах ЕС. Некоторые из них включают в себя четко прописанные отношения между регионами и центральным правительством, разделение управления и мониторинга, финансирование на долгосрочной основе, межрегиональную конкуренцию и преимущество инвестирования перед перераспределением.

Все эти нормы имеют свой смысл в определенном контексте. Одна и та же норма может оказаться сильной или слабой в зависимости от ситуации. Эта волна расширения ЕС во многом отличается от прежних, но в одном они сходны – самая трудная работа для новых стран-членов начинается тогда, когда членство уже достигнуто. Погоня за членством в ЕС подвергла испытанию каждую восточноевропейскую страну на ее способность соблюдать нормы и практики Евросоюза.

Региональная политика как предмет исследования

Мы не случайно обратили такое внимание именно на региональную политику. Во-первых, это крайне важная область политики, вторая из наиболее дорогостоящих вещей в ЕС. Во-вторых, чехи имели очень слабое представление о региональной политике до 1990 года, когда им пришлось все начинать «с нуля». В-третьих, она содержит массу норм, которые необходимо выполнять. В-четвертых, это сфера, в которой чешское правительство не имеет намерения бороться с игроками, имеющими крепкие идентичности, глубокие карманы и значительные организационные возможности, которые они унаследовали от прежнего порядка и намерены защитить от возможной угрозы со стороны ЕС.

Региональная политика интересна еще и потому, что в ней сравнительно слабо влияние «проторенных путей», поскольку ставки высоки, а законодательство не слишком обширно, хотя и достаточно сложно, чтобы создать проблему.

По большому счету, эти моменты важны только для аналитиков. На самом деле мы считаем, что влияние норм Евросоюза весьма различно в разных сферах политики. Мы исходим из предположения, что влияние норм ЕС относительно слабо в тех сферах, где их немного, а действующие лица хорошо «окопались» (например, в сфере здравоохранения). Влияние ЕС больше в тех сферах, в которых либо действующие лица слабы (например, в региональной политике), или где нормы ЕС достаточно многочисленны (как в сельском хозяйстве). Лишь в сфере защиты прав потребителей, где норм много, а действующие лица относительно немногочисленны, можно ожидать сильного влияния норм ЕС.

Мотивы и механизмы

Одним из важнейших мотивов для вступления в ЕС для новых стран является возможность получения доступа к структурным фондам ЕС, которые могут помочь развить наиболее слабые регионы. Структурные фонды являются вторым важнейшим компонентом бюджета ЕС. Однако доступ к этим фондам настолько сложен, что даже многие суб-национальные правительства годами не могут получить те суммы, которые формально им причитаются. Так что для получения средств из фондов требуется определенная административная компетентность. Однако, поскольку все законы в ЕС прямого действия, нет нужды в «приблизительных» законах, скорее на региональном уровне нужны хорошо подготовленные чиновники.

В Чехии стремление Вацлава Клауса все контролировать из центра долгое время мешало даже чисто формальному созданию проводников региональной политики, и долгое время давало ЕС повод для критики. Когда же правительство Клауса, наконец, согласилось изменить региональную политику, оно постаралось раздуть число таких региональных органов власти.

Структурная политика и политика единства Европейского Союза

Два основных приоритета региональной политики ЕС – это уменьшение существующего экономического и социального неравенства между регионами и уменьшение безработицы в слабых регионах. Их воплощению в жизнь служат специальные фонды ЕС. На период 2000–2006 годов, когда велась наиболее интенсивная подготовка к вступлению в ЕС, Еврокомиссия определила три основных приоритета: региональная конкуренция, социальное единство и занятость, развитие городов и сел.

Когда эти приоритеты определены, какова их нормативная сила для стран, желающих вступить в ЕС? В то время как Совет Министров отвечает за наполнение структурных фондов, Комиссия определяет приоритеты их использования. Власти соответствующих стран принимают к исполнению эти приоритеты, используя средства из фондов. В нашем исследовании, принимая во внимание эту специфическую роль надзирающего органа, мы назвали Еврокомиссию «нянькой» стран-получателей.

Чешская региональная политика

Прежде чем обсуждать эту политику, нужно сказать две вещи: многие чехи считают, что региональная политика пришла на замену рухнувшей в 1990 году социалистической системе центрального планирования. Однако она была и тогда, но в сильно урезанном виде. Второе – между 1990 и 1992 годами, неуверенность и ненадежность чешского государства бросила тень и на всякую мысль о региональной политике. К 1993 году «бархатный развод» разделил страну на независимые Чехию и Словакию.

Возникли ряд серьезных экономических проблем, включая развал тяжелого машиностроения, коллективного сектора сельского хозяйства, очень низкий уровень мобильности рабочей силы (частично из-за нехватки доступного жилья), экологические проблемы. Некоторые политики начали задумываться над решением этих проблем в региональном разрезе. Создание рабочих мест в регионах промышленного спада стало приоритетным, когда растущая безработица еще больше усилила различия между разными частями страны.

Ответом правительства на это стала смесь старых социалистических идей, мол, региональные проблемы должно решать центральное правительство, и новых регуляторных – развитие инфраструктуры и поддержка малых и средних предприятий. Правительство Клауса сконцентрировало свое внимание на некоторых кризисных точках в промышленности. При этом оно отрицало необходимость координации работы внутри министерств, так же как и разных действующих лиц на региональном и муниципальном уровнях. По сути, оно больше занималось «неотложными» делами, чем развитием.

Правительство Клауса не проявляло особого энтузиазма в передаче власти региональным властям, несмотря на все призывы Европейской комиссии. Сложившаяся патовая ситуация основывалась на сложном внутреннем балансе власти. Он был изменен не сразу, но во многом благодаря ЕС. В январе 1996 Чехия подала заявку не членство в ЕС, и Европейская Комиссия начала процесс оценки готовности Чехии к вступлению. Ответ ее был таков: «в настоящий момент Чехия не имеет региональной политики. Решения о региональном развитии принимаются по отраслевому принципу на национальном уровне». Комиссия обратила внимание на то, что в Чехии создано Министерство регионального развития. В то же время она отметила, что министерство имеет ограниченные финансовые возможности, и «чешским властям все еще необходимо провести важные реформы… финансовые ресурсы регионов должны быть увеличены, и созданы инструменты для их использования…» и т.д.

Ответ Еврокомиссии инициировал новую дискуссию о необходимости новой региональной политики. Министерство регионального развития считало себя вполне ответственным органом, но в кабинете Клауса оно имело слабый голос. Фактически некоторые из наиболее интересных инициатив родились вне правительства. В основном их развивали те люди, которые уже успели поработать в фондах ЕС типа «Phare».

Еврокомиссия стала искать партнеров в Чехии. Первым из них стало Министерство регионального развития, вторым – Министерство труда и социальной политики. Они организовали подразделение программы «Phare» во главе с Евой Пишовой и Национальный тренинговый фонд (НТФ). В основном из-за явного нежелания Вацлава Клауса делиться властью с регионами делегация Евросоюза вела подготовительные программы для проведения административной реформы через эти организации.

Решающие перемены произошли в 1997 году, когда разразился коррупционный скандал, связанный с партнерами Клауса по правящей коалиции. Всего за шесть месяцев, к апрелю 1998 правительству Йозефа Тодоровского удалось разблокировать процесс административной реформы, формирования новой региональной политики и открыть путь будущим реформам. Социал-демократическое правительство Милоша Земана, образованное после выборов 1998 года, решило, наконец, начать содержательный диалог с Комиссией. Его важнейшим шагом в вопросе региональной политики и территориальной реформы стало назначение нового заместителя министра внутренних дел – Ивонны Стречковой, ответственной за проведение административной реформы и проведение территориальной реформы. Новое правительство приняло «Принципы правительственной региональной политики». Этот документ отразил принципы региональной политики ЕС и определил два типа проблемных регионов: экономически слабые регионы и структурно слабые регионы. Их определение было согласовано с нормами ЕС: структурно слабые регионы имеют высокую концентрацию промышленности, высокий уровень урбанизации и безработицы. Экономически слабые регионы сочетают преимущественно сельские области с низким уровнем урбанизации и экономического развития.

В глазах Комиссии это был реальный прогресс. Делегация Комиссии начала пилотный проект по программе Phare в Северной Богемии. В этом проекте участвовали как представители правительства, так и регионов с муниципалитетами. До создания объединений территорий (проведения территориальной реформы) в январе 2000, этими региональными деятелями были в основном мэры городов и представители региональных агентств развития, независимых агентств, которые пользовались финансовой поддержкой Phare. В 1999 году региональные деятели сформировали специальные региональные координационные комитеты, в которые вошли представители государственной администрации. Эти комитеты фактически стали информационными правительствами на суб-национальном уровне. С созданием территориальных объединений более высокого уровня в 2000 году и последующих региональных выборов, регионы ввели эти координационные комитеты в свои административные структуры. Вот так благодаря давлению Европейской Комиссии, финансовой помощи Phare, скрытой поддержке конституции страны и смене правительства для региональной политики Чехии настали лучшие времена.

Хотя в этом кратком наброске и не подчеркивается решающая роль европейских норм, мы можем установить те важнейшие из них, которые ЕС дал странам-кандидатам. Во-первых, ЕС установил, что страны должны иметь региональные институты, имеющие право формулировать цели региональной политики. Когда же правительство блокирует создание таких институтов, Комиссия оказывает давление на него и инициирует создание неформальных институтов (региональных комитетов). Во-вторых, ЕС выступает за координацию региональной политики между центральным правительством и региональными органами власти. В-третьих, ЕС понимает региональную политику не как механизм перераспределения ресурсов, а как инструмент создания рабочих мест и развития инвестиционных инициатив.

версия для печати

	Комментариев (0) добавить комментарий